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導讀：教育部門要建立民辦園的成本核算機制，使之收費既體現市場經濟的規律，又符合政府對教育的管理和宏觀調控；既要保護辦園人的利益，又要防止把辦幼教作為牟取暴利的手段，以保證幼教事業健康發展。
幼兒教育事業的發展，是以增加經費投入為基礎的。90年代以來，我國政府確立了教育經費實現三個增長的目標（教育經費總量逐年增長、財政預算內教育經費逐年增長，生均公用經費教育逐年增長），出臺了一系列增加教育經費投入的具體措施，實現了經費的來源結構從一元化（政府）向多元化方向轉變；逐步形成了：以財政撥款為主，輔以征收教育費附加、非義務教育收費等多渠道籌措教育經費的新格局。這些轉變帶來了我國教育經費投入總量迅速增加。在教育投資體制改革這個大背景下，幼兒教育的經費也獲得了快速增長，這是90年代幼教事業獲得發展的決定性因素。
但是目前幼兒教育經費短缺已嚴重阻礙了幼教事業的發展。現就近十年來我國幼教經費的發展、投入構成及使用和管理狀況進行分析，并就加快多渠道籌措經費的問題提出建議。
一、基本現狀
1、全國幼兒教育經費投入總體水平。
（1）十年期間全國幼兒教育經費逐年提高，且增長速度快，在“八五”和“九五”的十年中，全國幼兒教育經費投入總計266。8億元，年平均增長31%，2000年的投入達到1991年的10倍。
“八五”期間幼兒教育經費出現兩次增長高峰，一是1992年鄧小平同志南巡講話后，幼兒教育經費增加2倍；二是1994年教師工資大幅度增長，使國家財政預算中幼兒教育達到11．58億。進人“九五”期間，雖然增長幅度放慢，但仍高于全國經費增長速度，這種增長速度是前所未有的。
（2）在全國教育經費的總量之中，幼兒教育經費所占的比例過小，事業難于支撐和發展。幼兒教育經費在全國教育經費的總量中的比例，1993年首次突破了百分之一，達到1．31%。十年來基本停留在這個水平上。究其原因，是與教育經費的兩個不足密切相關的。一是我國財政投人教育的總量不足，根據國家規劃目標，到2000年國家財政教育經費要達到國內生產總值G的4.1%、據國家統計局統計，2000年國內生產總值為81796億，教育經費僅占G的28%，沒有達到規劃目標．也就是說，按規劃財政還到加1000億的教育經費撥款沒有增加，以至各類教育經費短缺增況嚴重；二是資金分配向高等教育傾斜，基礎教育經費比例低。2000年的教育經費支出中，高教占25．4％、中專占6．6％、中學占29．42%此而小學占32％．幼兒教育僅為1.38％。在義務教育經對明顯不足的情況下，幼兒教育就更難分到更大的“蛋糕”。
有限的經費難于支撐具有龐大模的幼兒教育事業，2000年，我國在園幼兒2244萬，占全國各極學校在校生（從幼兒教育到高等教育）總數的9．2％;幼教職工114．43萬，占普通教職工總數的7.8%而政府的投入僅占總經費的1.3％。
（3）生均mfgh預算內教育經多得到增長，但實際投人大大低于其他非義務教育的水平。
從表2看出，一方面“九五”期間，幼兒生預算內教育經費得到較大的增長，到2001年為172元，比1995年提高2。5倍。體現地方政府加強幼兒教育投入增加。另一方面明顯年到投入經費大大低于其他非義務教育，2001年高等教育財政預算內教育經費達到幼兒教育的46。5倍，中等專業教育也是幼兒教育的16。4倍，這說明在各類教育投入都不足的情況下，幼教經費長期短缺的狀況比其他各類教育更為嚴重。可以說，政府的教育資源分配對幼兒教育具不公平性。
2、幼兒教育經費構成情況。
（1）幼兒教育經費保持以財政撥款為主渠道。從表3看到，從90年代開始，幼兒教育總支出中財政預算內教育經費（即各級政府撥款）一直穩定在較高的比例上，平均占57。2%。體現政府財政撥款的主渠道作用。從1995年到2000年，五年就增加了一倍。同時也可以看到，財政預算內教育經費的比例在逐年減少。
（2）幼兒教育經費來源拓寬，多渠道籌措經費已見成效。籌措教育資金多元化是世界各國發展教育的共同趨勢。也是我國政府的要求。在政府投資幼教困難的情況下，拓寬資金來源尤為重要。
在表3中，社會力量辦園經費未被統計在內，我們根據教育部和聯合國兒童基金會2001年對14個省市84個縣、區的調查結果了解到，多渠道籌措經費已有明顯的成效。被隨機抽樣確定的420個幼教機構樣本，其教育經費總收入中，財政撥款占28%；保教費收入占54%；企事業單位撥款占11%；社區（街道、居委會、村）補助占1%；校辦產業收入占2%；其他炎4%。其構成說明，收費成為幼教經費的最主要來源；社區補助、捐資、校辦產業和其他收入已發揮了重要的補充作用。
①收費已是幼教經費重要來源，但急需建立規范化的收費管理機制。國家教育經費統計教育部14省市的調查顯示，收費已是幼教經費重要來源（見表3）。這說明我國從90年代開始的“非義務教育實行成本分擔”的教育投資體制改革，在幼教領域中取得了重要進展。改革徹底改變過去收費實行單一標準的狀況各地逐步建立“按類評估，按質定價”的收費政策，把收費標準和辦園質量緊密地聯系起來、這種改革適應了國家經濟體制改革進展、國民收入格局變化的需求，緩解了社會對早期教育的需求自有限的國家投人的矛盾。
建立教育實行成本分擔的機制，收費標準的適度十分重要。14省市的調查發現收費標準存在過高和不定期低的現象，但從總平均來看是適應。
②各級政府征收的教育稅費是幼教經費的重要來源，農村教育稅費改革后，經費籌措面臨新的軒難。2001年以前．地方各級政府征收的教育稅費用于幼教，是促進事業獲得可持續發展的重要的、穩定的來源（見表3）。在“八五”期間，教育稅費占幼教總經費的比例從0.8％已上升到5％。如1999年河北省玉田縣所有農村幼兒教師工資構成主要是農村教育費附加；貴州凱里市、貴定縣政府規定用10％～15％的比例專用于幼教。1998年天津武清縣農村附加費用于幼教有400萬。農村教育費附加在一些地區成為主要幼教經費來源。但隨著農村教育稅費改革的推進。實行以縣為主的經費體制改革，農村教育費附加被逐步取消，從表3可以反映這種變化，在2000年已經下降2個百分點。籌措農村幼教經費的問題將更嚴峻地擺各級政府的面前。
③社會捐資助學的資金額下降，管理急待規范。幼兒教育有明顯的社會公益性效益，社會關心并支持幼教事業是促進事業發展的重要途徑。“八五”期間，隨著生活水平的提高，對幼兒教育的需求強烈。城鄉的幼兒園（班）的新建、擴建、改建得到社會捐助較多。但是，近幾年社會捐資的情況并不樂觀，占幼教經費比例是逐漸下降。1993～1995年此項經費占幼教總支出的4．8％，2000年比1995年下降了1.7％，這與社會普遍反映的幼兒園接受捐助經費情況有差異，值得引起關注。
捐資助學及贊助應該是社會團體或個人自愿出資興辦教育的行為，國家鼓勵并實行免稅的優惠政策，而井非幼教機構向申請入園的幼兒家長強行攤派的“贊助費”、但近幾年向家長強制性的加收“贊助費”的現象越來越普遍，尤其是城鄉辦園條件好的園所，有的還自定贊助標準，隨意性很大。這樣出的“贊助費”已失去捐資的基本意義，一是不合理，二是經費管理不合法。國家規定社會的捐助和贊助要做到收支兩條線，要納人幼兒園的預算外資金管理，并上報上級主管部門．由當地財政部門監管這項資金，使其做到專款專用，否則經費管理的漏洞大，瞞報、流失和浪費就不可避免；所以規范捐助經費已是當務之急。
3、幼兒教育經費使用情況。
（1）有限的經費主要用于教師工資，但教師的確工資低，隊伍難以穩定。
幼兒教育的經費主要是用于教師工資，這是無可非議的。從表4看到，1993年占78%，而2000年就占到近87%，這是反映了近幾年財政增加的經費的比例，還不夠教師工資增加的所需經費。據調查，由于經費不足，有的地區幼兒教師工資拖欠和工資標準降低的情況嚴重。
農村幼兒教師的工資相對于當地人均收入來說都偏低，無論貧困還是富裕地區都一樣。據教育部14省市的調查，富裕地區農村民辦教師的平均工資為200～400元，貧困地區農村為100～200元，且常有拖欠；農用民辦教師沒有退休、醫療、失業等社會勞動保障，隊伍的穩定存在嚴重問題。
（2）生均公用經費嚴重不足，基建和專項經費少，難于改善辦園條件、生均公用經費這一指標是反映提回供教育的日常辦公、教學設備、培訓教師等維持和提高教育質量需要的經費狀況。從表4看出，幼兒的生均公用經費呈逐步下降趨勢，2000年僅占幼教經費的11.8％，大大低于全國教育經費公用部分平均18.32％的水平。
幼教的基建和專項經費支出極少，2001年僅占全國教育基建總投資的0.3％，造成無論城鄉，政府或教育部門舉辦獨立的幼兒園，改善辦學條件都十分艱難。這是近20年來農村主要辦學形式仍然是用小學教室辦學前班、獨立辦園困難的主要原因。
（3）經費短缺導致教師缺乏，師生比過高、由于教育經費的短缺，造成各類幼兒園一般都不能按照國家編制部門的規定配備教職工，師生比是很高的。表5說明，2001年全國幼兒教職工數，教師數與在園幼兒數的比例分別為1：19.5和1：26.2，在2001年又有增加，大大超過國家人事部和教育部的有關規定，也高于同年小學師生比l：22.2的水平。在各類園所中，農村幼兒園（班）師生比高達1：33.7。幼兒教育是保教合一的t機構，教師肩負教育和保育的重任，過高的師生比不僅使教育質量難以提高，幼兒安全也存在重大隱患。
4、教育經費管理的情況。
（1）國家財政預算內資金分配存在不公平性，城、鄉幼兒園出現兩極分化。政府投人幼教的經費主要來自縣鄉財政，省地級用于幼教的經費很少。財政撥款主要用于城市和縣鎮的教育部門和政府辦園14省市調查結果表明，近70％財政撥款用于城市和縣鎮公辦園。造成公辦園越辦越好，以至有的園向高標準、豪華型發展，因此公辦園有可能走進市場，形成“優勢競爭”，隨之獲得收費“越來越高”的效益、。占70％的集體辦、企業辦園得到的支持很少。農村鄉、村的辦園沒有明確的經費來源，鄉財政有錢給一點，基本靠收費維持，讓“農民掏錢辦幼教”；導致農村園規模小、條件簡陋、教師工資低、保教質量差，近幾年發展處于萎縮狀況。政府投資的不公平性，加大了城、鄉兩極分化．
（2）幼教經費不能專款專用。幼兒教育的收費管理情況不容樂觀。調查發現，收費不能專款專用的情況嚴重，有許多貧困鄉、村辦園或學前班，由鄉、鎮中心小學統一收取保教費，主要用于補充小學經費的不足，除用于民辦教師工資外，極少用于幼教事業。這是導致幼教機構辦學條件改善困難，挫傷幼兒教師的積極性原因之一。
（3）地方政府或教育部門有推脫責任、不管和減少財政撥款的現象存在。有的地方政府或教育部門為減輕財政負擔，減少或完全不給公辦幼兒教師工資撥款，要求幼兒園靠收費來解決，幼兒園的生存發生危機，在一些省、市把公辦園變賣、租賃、改制的情況嚴重，造成國有教育資產流失、多年積淀下的教育資源被毀，這種現象還有漫延的趨勢。其原因除政府在主觀上為減輕負擔、推卸責任的，客觀上是因為沒有得到投資的園仍然能夠生存的狀況，為政府提供了主要的依據。政府對幼兒教育投資責任是不容置疑的，任何理由都不能成為政府推卸的借口，但是政府資金分配過于集中，已成為當前幼教投資體制深層次改革中，實現教育不公的不可回避的重要問題。
二、討論與建議
我們認為，在新形勢下加大政府對幼兒教育的投入，建立各級財政、個人和社會共同投入，教育成本分擔的投資體制；增加政府對農村和貧困地區的幼兒教育投資；促進資金合理配置，擴大教育資源的效益，深化辦園體制改革，獲得更廣泛的投資來源，是幼教經費增長的基本策略。
1、增加政府投入，保證幼兒教育經費實現三個增長。
根據國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》的要求，基礎教育經費能得到較大幅度的增加、政府要保證幼教經費隨著教育經費的增長獲得同步提高，經費實現三個增長。
（1）設立中央和省級財政幼兒教育專項經費，為農村和貧困地區的幼兒教育提供資助，促進教育投資“均衡化、國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》明確了“通過調整財政體制，增加中央和省級財政轉移支付，增加對農村和貧困地區義務教育支持力度”的決定，因此中央財政逐年加大基礎教育的投入，設立政府的專項經費，實施貧困和不利群體的早期教育項目是可行的。
中央財政、省級安排專項資金，集中用于貧困地區急需解決的重大問題，如：建立解決幼兒園危房、課桌的基本設備項目；建立發展鄉、鎮早期兒童發展中心的項目等。按不同地區不同項目的需要給以不同補助。
（2）加快農村教育投資體制改革，在農村義務教育實行以縣為主的體制，鄉級財政減輕了義務教育負擔的前提下，幼教管理重心下移，把責任和管理權利交給鄉級政府，實行鄉統籌幼教經費的體制改革，鄉財政預算要安排發展幼兒教育的經費，負責組織社會捐資助學等．農村幼教經費困難狀況才能得到緩解。
2、改變政府的分配策略，提高投資效益，實現機會均等。
改革投資過于集中的弊端，積極探索經費分配更為公平的政策，政府在辦好公辦園的同時，鼓勵經費向“大眾化”和“平民化”方向發展。要有一定的資金投入農村幼教，但同時要考慮集體、個體和有困難的企業辦園。目前這些園所的生存和發展面臨極大的困難。在現階段政府投資不可能大幅度增長的情況下，探索將有限的經費分配得更為公平的政策是當務之急，我們認為可以試驗用不同的方法：
方式一，探索“幼兒教育券”模式，這是一種把政府對教育的投人，通過“教育券”的方式兌現給學校。最先在美國、現在臺灣有的地區也實行，2001年在我國浙江長興縣也開始試行，取得了“政府對教育的投入就變成了一種看得見的福利”、“長興更注重發揮政府的主導和宏觀調控作用，把教育券變成了政府調整結構、調節社會公平的有效工具”的效果。這些投資改革目前還未在幼教領域中實施。如果我們能在經濟較為發達、有條件的縣試驗，把用于全縣的幼教資金，作為“幼兒教育券”，分配到每個受教育的兒童家長手中，或僅用于補助貧困的、有特殊困難的家庭兒重，試行“排富性’或”無排富性”模式的教育投資（北師大馮曉霞，2001），并給家長有選擇幼兒園的權利。這樣的方式，不僅體現了教育公平的原則，有利于改變民辦園的弱勢地位；也引進竟爭的機制，有利于幼兒園自我的主動發展，提高教育質量。
方式二，教職工工資補助，把投資幼教的資金用于對每個幼兒教職工工資實行差額補助的模式，按教師資格、工作量和工作成效等制定評價標準，予以不同的補助經費，不足部分自行解決。這種模式體現政府地各類型幼兒園的平等支持，所有教師的基本待遇得到保證，也能激勵教師的自我發展。
方式三，社會保障補助，政府的投資除用于公辦園外。用一部分資金為每個非公辦教師建立由政府資助的、個人和單位共同出資的社會保險制度，包括養老醫療保險等，以保證教師生存的合法權利。
方式四，基礎設施補助，為每個幼教機構的基礎設施、提高教學質量方面的需缺補助，包括改善培訓等。
上述辦法都有對其合理性，有的方式對現行的人事管理和經費管理體制提出新的要求。是否適宜則需要對成本和效益進行詳細的測算和試驗。
3、建立幼兒教育按辦園成本合理收費的機制，多部門合作，規范收費和管理行為。
基于幼教的基礎性、服務性、福利性特征，幼兒教育機構的經費主要由國家、個人、社會共同負擔。教育部門要會同物價、財政部門制定收費辦法，建立規范的成本分擔機制。制定收費標準要建立在成本核算的基礎上，使之既適度，又能支持幼教事業可持續發展。幼兒園的收費標準應向社會公示。
幼兒教育成本主要包括；人員工資、公用經費、修繕費、設備費、教玩具費等。
商定成本的原則是：
——參照當地人均收人、家庭總收人情況。
——由物價、教育、財政部門核定，收費文件向社會公布，對那些收取高額費用的園所，應由教育主管部門加強管理。
對各類園所收費的管理：
●政府和教育部門直接投人建設和國家政策性投資的幼兒園，其基建費不計入成本。
●國有企業單位辦園，基本建設成本不計人成本，包括“國有民營”等改制的幼兒園，其園舍屬于國有資產，應無償用于教育事業。
●私人辦園實行“分年度收回成本”的方法，按年度計入成本，收回成本的年限，可參照房地產業的有關規定，建議一般按7～10年收回。
4、加快管理機制改革，擴大辦園自主權，拓寬經費來源。
幼兒教育要真正獲得可持續發展，幼兒園的管理改革要先行、以形成自我完善、自我約束、自我發展的管理管理機制，滿足市場經濟條件下不同的服務需求，保證幼教經費有穩定來源，提高經費使用效率。
——擴大辦園自主權是管理改革的核心。實行主辦單位領導下的園長負責制，要讓園長有管理權，尤其是鄉、鎮中心園應有經費的管理權，中小學不應再克扣幼兒園、班的收入，主管部門要加強監督。
——公辦園建立“教育發展專項基金”，提高國家投資的效益，國家核算公辦園的實際需要保證幼兒園正常開支，剩余資金建立“教育發展專項基金”用于本園發展，也可以通過教育主管部門，支持當地幼教事業。基金由財政和教育部門監督使用．
5、制定優惠政策，鼓勵社會力量辦園。
民辦園近年來發展很快，鼓勵社會資金辦教育是發展幼教的重要部分。國家實行對私人或企業投資優惠政策，如；減免土地費稅、城市建設費、收費實行免稅等。這些是政府采取的“隱形”的財政投資。教育部門要建立民辦園的成本核算機制，使之收費既體現市場經濟的規律，又符合政府對教育的管理和宏觀調控；既要保護辦園人的利益，又要防止把辦幼教作為牟取暴利的手段，以保證幼教事業健康發展。
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