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摘要：襄陽市學前教育發展中存在普惠性學前教育資源供給嚴重不足、幼兒園教師隊伍十分薄弱、普惠性幼兒園運轉困難等突出問題。在新時代背景下，要強化市級統籌，運用好有關深化教育改革的新政策，用改革創新的思維，建立和完善促進學前教育健康發展的體制、機制，解決一些縣級政府想解決而無力解決的根本性問題，從而為適齡兒童學前教育提供公平、有質量的服務。
關鍵詞：學前教育；市級統籌；教育資源
一、襄陽市學前教育發展中存在的突出問題
（一）普惠性學前教育資源供給不足
普惠性學前教育資源包括公辦園及普惠性民辦園所能提供的學前教育服務。目前，襄陽市公辦園數為499所，占比為39.8%；在公辦園幼兒數為64303人，占比為34.6%。由于湖北省教育廳還未出臺普惠性民辦幼兒園認定標準，各縣（區）自行認定了民辦普惠性幼兒園397所。即使承認397所普惠性民辦園，再加上499所公辦園，共計普惠性資源園所896所，占比71.5%，與教育部《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》（以下簡稱“第三期學前教育行動計劃”）制定的“到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%左右”[1]目標還有一定的差距。雖然襄陽市的普惠性資源供給已接近80%的預期目標。但其結構性矛盾突出，即大多數普惠性資源集中在縣城以下的鄉鎮，而各縣（區）及市中心城區普惠性資源供給嚴重不足。由于城鎮化及家長對孩子教育的重視等原因，出現了“教育移民”大潮，農村人口不斷向縣區、市區集中，導致了原本就稀缺的城區普惠性幼兒教育資源更加緊張，幼兒普遍的“入園難”的問題轉化為幼兒“入城區惠普性民辦園難”、“入城區公辦園更難”的問題。據分析，造成這種現象的主要原因有以下幾個方面：一是由于歷史原因，城區幼兒園大多數為民辦幼兒園，公立幼兒園屈指可數。二是前兩期學前三年行動計劃新、改、擴建幼兒園重點在農村，而縣、市區城區較少。特別是市中心城區的2014年前建成的居住小區大多沒有配建幼兒園；城鄉結合部的新增人口居住區缺少普惠性幼教機構。三是市政府令第35號執行不夠到位。襄陽市政府于2014年頒布了《襄陽市市區新建居住小區配套建設中小學校、幼兒園管理辦法》（簡稱“市政府令第35號”），要求新建居住小區配建幼兒園工作。據襄陽市規劃局統計，2017年中心城區新建住宅小區工程許可項目應配建幼兒園14所，建筑面積37449m2，免收城市基礎設施配套費337萬元；據襄陽市建委統計，目前，市區列入建設計劃的幼兒園共11所，總建筑面積28274m2，其中，正在裝修的有5所，在建的有4所，待開工的有2所。但建成后能否移交，能否辦成公立園或普惠性民辦園，尚未可知。
（二）幼兒園教師隊伍十分薄弱
1.數量嚴重不足。據襄陽市教育局統計，全市幼兒園教職工總數為15834人，教職工與幼兒比為1∶11.7，教育部關于印發《幼兒園教職工配備標準（暫行）》中規定，保教人員與幼兒比為1∶7～1∶9，按最高占比1∶9計算，應配保教人員20660人。按每班至少應配2名專任教師1名保育員比例測算，應配專任教師13773人。而目前襄陽市專任教師總數為10661人，缺額教師3112人。由此帶來了部分幼兒園有“超級大班”現象；大多數幼兒園班級不能達到“兩教一保”配備要求；不少幼兒園存在一名老師“包班”現象。2.待遇普遍偏低。公辦幼兒園中有編制教師1981人，雖然其基本工資由財政撥付，但其崗位津貼、社保工資等部分由單位自籌解決，幼兒園籌不到資金，則無法發放；而有8682名教師為民辦教師，他們大多在民辦幼兒園工作，也有被公辦幼兒園聘用，月工資收入一般在1300～2500元之間，基本沒有獎金和社保，大多數民辦教師沒有寒暑假工資。3.無證教師多。據襄陽市教育局統計，全市幼兒教師中，持有幼兒園教師資格證上崗的有5693人，占比53.4%；未取得幼兒園教師資格證有4968人，占比46.6%。也就是說，有一半的幼兒園教師是“無證駕駛”。
（三）幼兒園運轉比較困難
1.公辦園運轉困難。公辦園運轉困難的主要原因是沒有上級財政部門劃撥的公用經費，僅靠按物價部門批準的保教費標準向幼兒家長收取保教費來維持日常運轉。幼兒園日常運轉的辦公費、水、電費、維修費都是一筆不小的開支。而更大一筆開支，是支付園自聘的教師的工資。由于缺編嚴重，全市公辦幼兒園70%左右教師都是園自聘的。由于沒有編制，也就沒有財政撥款發放其工資，只有幼兒園從保教費收入中來支出工資。以老河口市為例，公辦幼兒園563名教職工中，編內人員僅186人，占教職工總數的33%，編外人員比例高達67%。老河口張集鎮中心幼兒園教職工60人，其中編內僅7人，聘用人員占比近90%。再加上幼兒園的性質為事業單位二類，縣（市）區財政只發放在編教職工的工資總額的70%，而30%需幼兒園自籌。這些因素，讓公辦園經費捉襟見肘，難以為繼。2.普惠性民辦園經營困難。普惠性民辦幼兒園經營困難主要原因是：一是人力成本高，教職工工資支出占園總支出的50%～60%；二是房屋租金高，占園總支出的10%～20%；三是師資隊伍流動大，合格的幼兒教師難以安心工作，造成教育質量堪憂；四是無證幼兒園長期非法經營，靠減少服務、犧牲質量來壓低價格，形成惡性競爭。
二、強化市級統籌，加大對學前教育的投入和管理力度
（一）增加普惠性學前教育資源供給，解決供需結構性矛盾
如前所述，幼兒普遍的“入園難”問題已經轉化為幼兒“入城區普惠性民辦幼兒園難”、“入城區公立幼兒園更難”的問題。因此，襄陽市《第三期學前教育行動計劃》要考慮新型城鎮化、全面兩孩政策及“教育移民”等形勢，將普惠性學前教育資源的增量向中心城區和縣（市）城區傾斜。據襄陽市衛計委統計，2015年全市出生人口為6.83萬人；2016年為6.79萬人；2017年為7.27萬人，共計20.89萬人。此數據顯示，到2020年，襄陽市3~6歲在園幼兒數將達到高峰，即20.89萬人。而2017年底，襄陽市在園幼兒18.59萬人，相差2.3萬個學位。也就是說，未來三年，襄陽市每年需新增學位7000~8000個，每年需新（改、擴）建幼兒園35~40所。為了能夠在2018年完成新增學位7000~8000個，新（改、擴）建幼兒園35~40所的任務，建議從以下幾個方面入手。1.綜合執法，清理存量。襄陽市政府督導室應牽頭襄陽市規劃局、建委、房管局、教育局等部門，開展專項檢查，對襄陽市政府35號令后新建小區配建的幼兒園進行全面清理。特別是中心城區，已建成正裝修的5所幼兒園產權要登記到政府，移交給當地教育局開辦公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園；督促正在建設的4所幼兒園抓緊工期，按期交付使用；責令未開工的2所幼兒園限期開工建設；對于有規劃而未計劃建設的3個地產項目要進行調查處理；對于拒不整改的，要通過經濟手段、行政手段、法律手段進行處罰，以儆效尤。總之，要做到應建全建、應交全交、不留死角，并要在2018年底前清理整頓完畢。這樣，2018年至少會有10所新建小區配套幼兒園。2.傾斜城區，提高增量。據了解，襄陽市本級財政2018年有5000萬元的學前教育經費預算。我們建議，市財政拿出1500萬元作為引導性資金，各縣市區配套1500萬元，新建、改擴建30所左右的公辦幼兒園，擴大公辦資源，側重對新城區、城鎮小區配建幼兒園。一是對2015年前新建小區未配建幼兒園的，應連片規劃建設公辦幼兒園。包括中心城區和各縣（市）城區。如襄城區檀溪路上的連片小區，保康縣城河西片區，應規劃配建公辦幼兒園。二是支持有條件的企事業單位辦園。如應支持襄陽職業技術學院建設附屬幼兒園，即為其師范學院近2000名學前教育專業學生提供實訓基地，也為學院教工子女及周邊居民子女提供幼教服務。
（二）加強幼兒教師隊伍建設，打造一支高素質善保教的幼師隊伍
中共中央國務院《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（以下簡稱《教師隊伍建設意見》）指出：“百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。”[2]襄陽市幼兒教師隊伍數量不足、素質不高，已成為制約襄陽市學前教育質量提升的瓶頸。解決這一問題的常規方法是利用空余的事業編制招考。據人社局統計，近三年來，縣（市）區開展公辦幼兒園教師公開招聘活動13次，招聘學前教育教師270人。但這270人平均到全市499所公立園，每所園還平均不到1人。雖然《教師隊伍建設意見》指出：“在現有編制總量內，統籌考慮，采取多種形式增加教師總量。”[2]但政策落地周期長，可用于幼兒園的編制也將是有限的，并不能從根本上解決這一矛盾。對此，我們建議，在編制總量內仍然無法滿足幼教需要的，可采取政府購買服務方式，實行社會化聘用。1.實施“特崗幼師千人計劃”，解決燃眉之急。建議襄陽市借鑒國家“特崗教師”這一政策，實施“特崗幼師千人計劃”，未來三年內，每年招聘特崗幼師1000名，三年招聘3000名，補充到縣及以下的公立幼兒園或部分普惠性民辦幼兒園，以解燃眉之急。特崗幼師執行全市統一的工資制度和標準。特崗幼師在聘任期間，其工資總額按人均2.7萬元/年的標準由市級財政轉移支付；其他津貼補貼由各縣（市）區根據當地同等條件公辦教師年收入水平確定，并由縣（市）級財政承擔支付，人均1.0萬元/年。2.實施“公費幼師生”制度，建立長效補充機制。建議從2018年秋季開始，借鑒國家的“免費師范生”培養政策，實施“公費幼師生”制度。按照“定向招生、定向培養、定期服務”的原則，每年招生300名本地優秀高中畢業生到襄陽職業技術學院師范學院學前教育專業就讀。學習期間，減免其學費、住宿費、教材費，并給予一定的生活補貼。三年畢業，經考核合格后，有序補充到各縣（市）區幼兒園。
（三）創新體制機制，幫助家長合理分擔教育成本
教育部《第三期學前教育行動計劃》指出：“要健全學前教育成本分擔機制。”特別是要建立政府與家長合理分擔學前教育成本的機制，解決人民群眾反映突出的幼兒“入園貴”的問題。目前，國家對在公辦園就讀的建檔立卡等家庭經濟困難幼兒每年給予1000元資助，對普惠性民辦園有一定的獎補，并即將對公辦園按每生每年500元劃撥公用經費。這些措施，在一定范圍內起到了積極的作用，但存在著公平性差、效益低，家長的獲得感少等諸多問題，“入園貴”的怨聲依然尖銳。為此，我們建議，整合財政資金，借鑒國內外先進經驗，在全市實施“幼兒教育劵”制度。為了穩妥地推進改革，與現有的經費投入渠道和資助制度做好銜接過渡，并考慮到剛建立不久農村公立園有限的競爭力，建議襄陽市用三年時間，逐步實施“幼兒教育券”制度。2020年后，隨著國家財稅體制改革的落地和襄陽市財力的增強，可提高幼兒教育券的面值，最終達到80%的幼兒憑券可以沖抵普惠性幼兒園保教費的程度，基本實現免費幼兒教育。
（四）開展“學前教育示范縣（市）區”創建評比活動，全面提高學前教育質量
為促進襄陽市《第三期學前教育行動計劃》順利實施，引導全市各地辦好學前教育，建議襄陽市政府教育督導室、教育局參照《湖北省學前教育示范縣（市、區）創建標準（修訂）》結合實際，制定《襄陽市學前教育示范縣（市、區）創建標準》，印發全市。從組織領導、經費保障、擴大資源、隊伍建設、規范辦園與保教質量等方面，對各縣（市、區）2018-2020年間學前教育發展狀況予以評估，表彰一批“學前教育示范縣（市、區）”；各地還要將學前教育工作納入本地政府和部門目標責任督導、考核范圍，建立問責機制，從而全面提高襄陽市學前教育質量。
作者:陳學敏 單位:襄陽職業技術學院
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